“鄰居”緣何強拆“釘子戶”
  以棚戶區為代表的公共改造項目,面臨如何在法律的框架內化解多數人與個別“釘子戶”利益衝突的問題
  文/《瞭望》新聞周刊記者黃艷
  由於耽誤了同組90%居民的危房拆遷,一家“釘子戶”被自己組內的鄰居們集體表決,而後搬離傢具、拆除舊房——強拆了。2011年,這一發生在四川德陽棚改區的群眾自發強拆“釘子戶”的事件並非個案,提出了棚改拆遷中面臨的一個大問題:如何更好地保護多數人的利益?
  對進行中的新一輪1000萬套棚戶區改造任務來說,順利完成拆遷是確保任務完成的關鍵之一。
  棚戶區成因複雜,居住著大量的困難群體,拆遷要求各異。如此大規模的改造工程要想順利而非強制完成拆遷,從本刊記者在多省市調研情況看,幾乎不可能。最佳途徑是實現依法強拆。但新的《國有土地上房屋征收與補償條例》(下稱“新條例”)出台兩年多,依法強拆面臨著相關司法部門謹慎介入且渠道不暢的現實困境。
  針對棚改項目拆遷矛盾主要集中在已簽約的多數人與少數“釘子戶”之間的矛盾,基層幹部及專家認為,力求在法律的框架內化解利益衝突,亟需疏通“司法強拆”渠道。在立法上補充對“集體利益”的保護,以更好地保護“多數人利益”。
  “釘子戶”被鄰居“強拆”
  德陽市東湖鄉凱江六組的居民一直生活在上個世紀80、90年代修建的“小二樓”里,缺乏城市基礎配套、生活功能設施不全、私搭亂建嚴重,2008年汶川地震後,絕大多數住宅成為危房,大多數居民改造意願強烈。2009年凱江六組啟動城中村和棚戶區改造項目。
  2009年5月,根據德陽市“城中村”改造的規定,凱江六組通過提名選舉、差額選舉產生了由7名居民代表組成的業主委員會,併在市規劃與建設局備案,代表全體業主與政府、開發商進行協商溝通、宣傳政策和做群眾工作。此後的一年多里,業委會在政府指導下,與開發商簽訂委托改造協議,同時制定出了90%以上居民簽字同意的補償方案,並完成了全部的過渡安置工作。
  業委會主任龐龍志說,大多數住戶都期盼能早日改善住房環境,項目開始進展很順利,直到幾個“釘子戶”出現,他們要求得到更高補償,不同意集體通過的補償標準,進展就慢下來。
  項目停了約兩個月,期間已拆遷的大多數居民對“釘子戶”的不滿情緒開始增加。龐龍志壓力很大,他說,一些拆遷的居民過來罵他,說“一直拖著是不是想給‘釘子戶’糖吃,那我們也不乾!”
  2011年4月20日,凱江社區六組開全體業主會,居民們發起請求書,要求業委會出面對劉某的舊房進行“排危拆除”,100多戶居民簽字,超過總數的90%。5月20日,業主委員會組織本組居民,總計約60人,將劉某家中傢具等物品搬離出舊房,組織機械及人員對其舊房進行拆除,併進行了同程錄像。
  接受採訪的居民認為,自己簽約同意拆遷,但是被“釘子戶”一直拖延,損害了他們的利益。而且居民點改造安置是一個整體工程,少數個別人要搞特殊是對多數人的不公平,應該實行少數服從多數的原則。
  這樣的情況在當地的改造中並非個案。另據瞭解,海南也曾有類似案例。同意拆遷的多數人與不同意拆遷的個別“釘子戶”矛盾激化,最後多數人強拆了少數人。
  “多數人利益”誰來保護
  中國政法大學社會法研究所所長趙紅梅認為,從情理上講,占大多數的鄰居強拆了確實有無理要求的“釘子戶”,解決問題,屬於情有可原。但本質上,鄰居強拆是不合法的,不管是業委會還是大多數鄰居都沒有處置他人財產的權力,也沒有司法機關賦予他們這種權力。
  長期關註與研究城市拆遷中司法問題的趙紅梅分析,凱江六組及其他居民組的“鄰居拆遷”存在一個基本前提:政府、業委會和開發商不折不扣按照國家法律法規進行改造,征收補償合理合法且補償到位。失去這個前提,“鄰居強拆”的合理性就不復存在。事實上,新條例的出台改變了政策環境,類似於“鄰居強拆”的現象發生幾率增加。
  原因主要有兩大方面。第一,“司法強拆”的途徑不暢通,強拆矛盾有增無減。新條例出台後,“開發商拆遷”被立法禁止,要求凈地出讓,政府承擔拆遷工作,但是“強拆”必須由政府向法院申請,由法院進行“司法強拆”。但是法院在受理政府的“強拆申請”時,大多持“慎重介入”的態度,基本很少立案受理。負責成都武侯區棚戶區改造的區房管局副局長吳紹富說:“新條例出台後,全國法院受理的強拆申請屈指可數,但是大建設背景下的‘釘子戶’沒有減少、強拆需求沒有減少,這個僵局怎麼解?”
  吳紹富給記者講了個他遇到的例子。新條例中規定,征收拆遷項目要符合“國民經濟發展規劃”,法院每一次都以這一條不過關把政府的強拆申請拒之門外。“一條具體的街道要進行棚戶區改造,不可能寫進一個地方的國民經濟發展規劃。最多只是籠而統之寫著要加快改善困難群眾的居住條件,推進棚戶區改造。但是沒有這個文件,法院就不受理。”吳紹富說。
  連續七年負責武漢市青山區棚戶區改造的武漢市青宜居公司總經理蔡延達也有同樣的感受。新條例出台後,在合法合理補償前提下仍有個別“釘子戶”,政府向法院申請“司法強拆”的時候,法院基本上打回讓政府繼續做工作,基本不予受理,讓政府跟拆遷戶繼續協商。
  第二,新條例中註重個體私利和公共利益,但是忽視了多數人的“集體利益”。記者梳理“鄰居強拆”現象發現,拆遷改造中,尤其是涉及棚戶區、舊城、城中村等公共改造項目,多數人與個別釘子戶的利益衝突比新條例出台前更加凸顯。“你釘在那裡,我就沒法搬進新房;你搬出物權法說私有財產神聖不可侵犯,但是我樓下願意拆了,你還能住在樓上嗎?”這是大多數居民對“釘子戶”最直接和朴實的想法。
  趙紅梅認為,新條例側重保護被拆遷人個體利益和地方政府所代表的公共利益,而多數被拆遷人的集體利益保護存在空白,帶來權利不能平等博弈的問題。一般而言,現代房屋建築不可能獨家獨戶存在,建築體是相關聯的,土地是國有的,且70年租用權也是集體共有的。側重保護被拆遷人個體利益,在實際工作中容易出現個人利益極度膨脹,從而損害被拆遷人集體利益與公共利益,並架空國家土地所有權以及導致土地“溢價歸私”的現實,漫天要價的後果是讓全社會納稅人買單。
  利益衝突亟需司法理順
  上述德陽凱江六組“鄰居強拆”事例中,被強拆人劉某後來將業委會和開發公司都告上了法庭,當地法院依法受理了案件。專家認為不合法的“鄰居強拆”最終卻贏了官司。德陽市旌陽區人民法院的判決書中依據合同法、物權法規定,駁回了原告劉某全部訴訟請求,案件受理費由原告全部承擔。據介紹,海南那起類似的案例最後也對簿公堂,兩案判決結果一致,被強拆的原告輸了。
  一些基層幹部認為,這個案例很典型地反映了當前征收拆遷的現實困境,也體現了“司法強拆”的尷尬:走正常程序,法院謹慎受理;逼出了這種非正常行為之後,法院又予以判決認可。蔡延達認為,不可避免的“強拆”已經成了不折不扣的燙手山芋,誰都不想碰。對此,接受採訪的多個基層幹部認為,“鄰居強拆”的現象亟需杜絕,在現行法律框架下應當由“司法強拆”來解決拆遷難題,政府向法院申請受理的程序應當更加細化和清晰,責任和權力更加明確。
  “鄰居強拆”背後暴露出多數拆遷戶的利益訴求被忽視,集體權利表達機制欠缺等問題,專家認為,可以吸收“鄰居強拆”中的基層民主內涵,在征收補償環節充分聽取民意,制定更加合理的安置補償方案。趙紅梅認為,當前國有土地上房屋征收補償包含兩個法律關係,政府與拆遷戶之間的行政關係,拆遷戶集體與拆遷戶個體之間的民事關係。目前國際上的拆遷經驗中不少利用後一種關係,通過法律渠道解決“拆不拆”和“釘子戶”問題,多數人向個體提出民事訴訟,最後由法院判決執行。
  趙紅梅說,中國雖有特殊實際,但是“多數人利益”如能在法律層面上參與到征收拆遷的博弈中,既可更好制約地方政府征收權為其“減負”,又可有效化解拆遷社會矛盾,還可杜絕“鄰居強拆”這類違法拆遷,建立更能互相制衡的權利義務關係。最高院應該對新征收條例出台新的司法解釋,明確禁止“鄰居強拆”這種新的違法拆遷,同時增加對多數人集體利益的重視和保護,可成立建立在國有土地共同租用基礎上的居民聯盟,儘量內部化解矛盾,遇到極端“釘子戶”,多數人可以告“釘子戶”,以司法途徑化解集體與個體的矛盾。□
(編輯:SN054)
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